Autonomia regionale: da sviluppare o da ridimensionare?
1. Introduzione L'autonomia regionale ha sempre provocato in Italia ampi dibattiti fin dai tempi dell'Assemblea Costituente. In tale ambito, si sviluppò una vasta discussione, sia in sede di Commissione dei 75 sia nell'ambito dell' Assemblea plenaria, sull'opportunità di istituire, all'interno della nuova Costituzione, le Regioni. In particolare ci si confrontò lungamente sulle funzioni da attribuire alle nuove Regioni: dotarle di autonomia politica e conseguenzialmente di potere legislativo oppure limitarsi a considerare i nuovi enti come organi esecutivi dello Stato e quindi semplicemente di carattere amministrativo? Dopo un confronto serrato si optò per la prima volta per assegnare alle Regioni una, seppur ridotta, autonomia politica.
E' opportuno ricordare che il sentimento regionalistico non è mai stato particolarmente presente nell'animo degli italiani; presso altri popoli, come i tedeschi o gli americani, lo spirito autonomistico dei diversi territori è particolarmente sentito, tanto che le Costituzioni dei rispettivi Paesi hanno natura federale. In Italia, i cittadini hanno spesso preferito affidarsi allo Stato per la gestione della società a livello nazionale ed ai comuni per le vicende locali, non sentendo la necessità di un ente intermedio fra il Comune e lo Stato.
L'introduzione delle Regioni come enti dotati di autonoma potestà legislativa nella Costituzione italiana è da attribuire all'illuminata visione di alcuni componenti dell'Assemblea Costituente, come Ambrosini, che, riprendendo alcune tradizioni culturali, ad esempio il popolarismo sturziano, oltre alla struttura costituzionale di alcuni Paesi ( es: Germania), dopo accesi confronti in sede di Assemblea Costituente, riuscirono ad introdurre nella Costituzione Repubblicana l'ente Regione, come organismo dotato di autonomia politica e quindi legislativa, oltre che di poteri amministrativi.
Le Regioni, peraltro, non furono certamente ben "accolte" dai vertici dell'amministrazione pubblica nazionale insediatisi dopo la ricostituzione dello Stato democratico e repubblicano.
L'amministrazione statale difese l'unitarietà dello Stato che, secondo alcuni, avrebbe potuto essere messa in crisi dalla realizzazione delle Regioni ordinarie. Sostenevano che il potere legislativo regionale previsto dal Titolo V della Costituzione avrebbe potuto "frammentare" il potere normativo in Italia; si sarebbero potute generare grosse differenze fra le leggi delle diverse Regioni, inficiando l'unitarietà normativa statale. Ai vertici dell'amministrazione nazionale - ovviamente e soprattutto - interessava l'eventuale "perdita di potere amministrativo" con il relativo trasferimento dei fondi in sede territoriale come conseguenza dell' eventuale costituzione delle Regioni.
Alle resistenze di carattere amministrativo si aggiunse gran parte della dottrina costituzionalista dominante che spesso, con una lettura "forzata" dell'articolo 5 della Costituzione, privilegiò la dimensione unitaria dello Stato; i partiti e le organizzazioni sociali peraltro si strutturarono favorendo la dimensione nazionale, come d'altronde fecero le strutture sanitarie e sociali.
Queste motivazioni portarono alla mancata effettiva istituzione delle Regioni ordinarie fino al 1970, ossia oltre venti anni dall'entrata in vigore della nuova Costituzione. Durante tale periodo, vi furono soltanto le Regioni speciali: Sicilia, Valle d'Aosta, Sardegna, Trentino Alto-Adige, Friuli Venezia Giulia, oltre alle Province Autonome di Trento e Bolzano.
Qualcuno di questi enti fu riconosciuto addirittura dallo Stato prima dell'entrata in vigore della Costituzione Repubblicana. Fu necessario concedere l'autonomia in alcuni territori (es: Sicilia e Trentino Alto-Adige) per "intercettare" movimenti autonomistici diventati molto forti dopo la conclusione della guerra. Comunque anche le Regioni speciali furono dotate di molte competenze solo "teoriche" perché lo Stato si rifiutò di trasferire loro diverse potestà di carattere legislativo nonostante quest'ultime fossero previste dagli Statuti speciali aventi rilevanza costituzionale.
L'istituzione delle Regioni ordinarie nel 1970 (dopo aver scontato alcune rivolte campanilistiche come quella di Reggio Calabria) sembrò dare nuovo slancio al regionalismo italiano, attuando una parte importante della Costituzione: il Titolo V.
Ben presto però ci si rese conto che le resistenze antecedenti non erano superate e la burocrazia nazionale concretamente evitò che molti poteri, sia legislativi che amministrativi, teoricamente attribuiti alle Regioni fossero effettivamente trasferiti. Queste continue difficoltà certamente non permisero alle Regioni ordinarie di avviare l'attività con adeguata prontezza e stabilità.
Molte Regioni, conformemente a quanto fatto da diverse Regioni speciali, adottarono un modello di amministrazione che cercava di riprodurre nell'ambito regionale quanto realizzato a livello statale, duplicando pregi e difetti della struttura centrale. Fu trascurata la Regione come ente di legislazione e di programmazione degli interventi sul territorio da far realizzare tendenzialmente agli enti locali, così com'era delineata dal Costituente.
Spesso le resistenze ad una compiuta realizzazione delle Regioni trovarono un "valido aiuto" in molta giurisprudenza costituzionale. La Corte Costituzionale in numerose sentenze di quegli anni ritenne valide le resistenze opposte dallo Stato al trasferimento delle competenze e dei poteri alle Regioni, probabilmente influenzata da gran parte della dottrina costituzionale italiana che non si era mai identificata con la prospettiva della realizzazione di uno Stato regionale in Italia.
Alla fine degli anni '90 emersero prepotentemente in alcune Regioni soprattutto del Nord forti movimenti autonomisti ( es: Lega Nord, Liga Veneta etc.), ottenendo significativi risultati elettorali. Posero prepotentemente il problema del Nord sostenendo che alle Regioni settentrionali erano sottratte risorse prodotte nelle aree continentali per trasferirle in parti considerevoli alle Regioni meridionali "dove erano distrutte in modo clientelare producendo , fra l'altro, finta occupazione". In questo modo si rompeva il patto economico che aveva retto l'Italia fin a quel momento basato sul tacito accordo di una redistribuzione fra le persone e le diverse categorie produttive (es: si sviluppò la nota polemica fra imprenditori, commercianti, liberi professionisti considerati produttivi e pubblici dipendenti catalogati come improduttivi).
Si fingeva di non sapere che il Nord produttivo (favorito anche dalla vicinanza con i mercati internazionali e da migliori condizioni climatiche) vendeva beni e servizi al Sud arretrato, ricevendone in cambio ingenti trasferimenti di risorse. Si contestava altresì allo Stato centrale di avere investito notevoli somme per lo sviluppo del Mezzogiorno (con la creazione anche di appositi organismi es: Ministero per il Mezzogiorno, Cassa per il Mezzogiorno); tali investimenti statali tuttavia si erano dispersi in mille "rivoli" senza creare un effettivo progresso delle Regioni meridionali.
E' bene comunque ricordare che nel 1994 la nascita di nuove forze politiche (es: Forza Italia, Lega Nord etc.) fu la conseguenza della crisi dei Partiti tradizionali (es: Democrazia Cristiana, Partito Socialista etc.), "strettamente connessa all'esplosione di tangentopoli". In precedenza le grandi organizzazioni politiche mediavano al loro interno fra categorie economiche, istanze ed esigenze dei diversi territori. I Governi che si succedettero in quegli anni realizzavano sintesi politiche anche se frequentemente si faceva ricorso ad incrementi della spesa pubblica con impegni finanziari ricadenti sulle future generazioni.
Per rispondere alle istanze dei movimenti autonomistici ed in prossimità delle elezioni politiche nazionali, nel 2001 il centro-sinistra, a maggioranza, procedette alla revisione del Titolo V della Costituzione, cercando di esaltare il ruolo delle Regioni, pesantemente ridimensionato negli anni precedenti dalle scelte legislativo-burocratiche operate nazionalmente ed anche da una consistente giurisprudenza costituzionale.
Con il nuovo articolo 114, è stato stabilito che la Repubblica è costituita parimenti dallo Stato, dalle Regioni, dalle Province e dai Comuni, e inoltre, nel confermare le Regioni speciali con le rispettive competenze, si sancì che le Regioni ordinarie potessero richiedere " ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia" (articolo 116, 3° comma).
Per quanto concerne le competenze legislative si invertì il criterio seguito nella precedente formulazione del Titolo V. Nel "nuovo" testo costituzionale si indicarono "tassativamente" le materie di competenza statale mentre le Regioni divennero titolari di tutti quei settori normativi non espressamente attribuiti allo Stato (articolo 117).
Dal nuovo testo del Titolo V scomparve formalmente il concetto di "interesse nazionale" mentre con l'articolo 119 si modificarono le norme costituzionali in tema di autonomia finanziaria di entrata e di spesa riguardanti le Regioni, le Province, le Città metropolitane ed i Comuni. Il nuovo articolo 119 prefigurò il federalismo fiscale che fu, successivamente, precisato e sviluppato con la legge 42/2009. Con la nuova formulazione dell'articolo 120 si specificò il principio della " leale collaborazione" fra gli enti costitutivi della Repubblica.
La revisione del Titolo V si rese necessaria essendosi realizzato il "degrado dell'autonomia legislativa; in molti casi le Regioni erano state private della capacità di creare un nuovo diritto essendo sottoposte incondizionatamente alla legislazione statale ordinaria" (Paladin). Le modifiche costituzionali del 2001 innovarono profondamente il quadro istituzionale in materia di competenze e di organizzazione.
Tuttavia, ad oltre quindici anni dalla sua approvazione v'è il sospetto che il legislatore di riforma costituzionale, anche per la "fretta e lo scarso approfondimento" con cui predispose tale riforma, abbia prodotto norme che si sono rivelate delle " scatole vuote" che non hanno trovato applicazione.
In numerose sentenze la Corte Costituzionale ha invocato ripetutamente il "principio unitario" a tutela dell'unità giuridica ed economica del Paese. Soltanto facendo prevalere l'interpretazione "unitaria" ,ai sensi dell'articolo 5 della Costituzione, a giudizio di molti esperti e secondo la Corte Costituzionale, si poteva salvaguardare l'integrità del Paese. Il limite dell' "interesse nazionale", previsto nella precedente formulazione, pur essendo formalmente abrogato dal nuovo Titolo V, nella prassi è stato ripristinato.
Peraltro la riforma del Titolo V del 2001 lasciò molte previsioni costituzionali "indeterminate se non contraddittorie", fra l'altro, in tema di competenze legislative, di autonomia finanziaria degli enti territoriali, di rapporti fra le amministrazioni statali e degli enti territoriali, in primo luogo regionali.
E' stato, dunque, facile per gli oppositori dell'autonomia regionale non realizzare le "novità" che pure erano presenti nella nuova formulazione del Titolo V ed anzi con il passare degli anni si è "accusata" la riforma costituzionale del 2001 di generare confusione fra le legislazioni statali e regionali ; tutto ciò sarebbe dimostrato anche dal notevole incremento del contenzioso costituzionale in tema di rapporti Stato – Regioni.
In questo quadro, non certo esaltante per l'autonomia regionale, si inserì la proposta di riforma costituzionale Renzi – Boschi respinta dal referendum costituzionale del 4 Dicembre 2016.
2. L'autonomia regionale e la riforma costituzionale Renzi – Boschi
La proposta di riforma costituzionale Renzi-Boschi certamente partiva da un giudizio negativo sull'autonomia regionale. Abbastanza apertamente, gli stessi autori sostenevano che una delle maggiori cause del "mancato funzionamento" del sistema politico italiano fosse da attribuire all' "eccessivo" potere legislativo concesso alle Regioni dalla riforma del Titolo V del 2001.
I proponenti delle modifiche costituzionali, pertanto – oltre ad abolire il bicameralismo perfetto sostituendo il Senato con una Camera delle Regioni con poteri limitati – intendevano ridurre la potestà legislativa delle Regioni ordinarie (che "tanta confusione" avrebbe generato nel sistema istituzionale italiano) mediante "radicali" modifiche del Titolo V innovato nel 2001.
Conformemente al giudizio di molti esperti e di diversi commentatori politici, si riteneva che il Titolo V nella nuova formulazione fosse " confuso e contraddittorio" e pertanto fosse stato la causa del ricorrente contenzioso costituzionale fra Stato e Regioni che, a giudizio dei proponenti, aveva " paralizzato" l'attività legislativa sia statale che regionale, generando lentezze e ritardi nell'adozione di decisioni rapide ed essenziali in un sistema economico globalizzato.
In base a tali premesse, la riforma costituzionale Renzi – Boschi in primo luogo intendeva abolire la potestà legislativa concorrente delle Regioni ordinarie ( articolo 117- 3° comma) considerata fra le principali cause della confusione normativa.
Molte delle materie rientranti nella potestà concorrente venivano ritrasferite alla potestà legislativa esclusiva dello Stato. A tutto ciò si aggiungeva che in altri ambiti normativi lo Stato avrebbe dovuto dettare "norme generali e comuni" o "disposizioni di principio", lasciando alla legislazione regionale gli interventi riguardanti i rispettivi territori sempre nel rispetto del quadro normativo nazionale.
La riforma Renzi – Boschi prevedeva altresì la "clausola di supremazia": qualsiasi materia di competenza regionale poteva rientrare nella competenza esclusiva statale" qualora lo richiedesse la tutela dell'unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell'interesse nazionale".
Se tutto ciò non bastasse il testo Boschi-Renzi reintroduceva altresì gli "interessi nazionali", formalmente soppressi dalla riforma del Titolo V del 2001, anche se successivamente "richiamati" da una consistente giurisprudenza costituzionale.
La riforma costituzionale è stata "respinta" dal referendum del 4 Dicembre 2016; ciononostante, è opportuno soffermarsi su alcune "impostazioni sottostanti" alle proposte di modifica respinte dagli elettori.
Vi era, in primo luogo, una forte critica nei confronti della potestà legislativa regionale ed in particolare della sua utilizzazione. E' opportuno ribadire che l'ente Regione, fin dalla sua istituzione, non è stato ben accolto dal potere legislativo- burocratico- culturale dominante a livello nazionale. In molti avrebbero ben visto le Regioni come un " grande ente locale" destinato ad attuare la legislazione nazionale ed a realizzare nei rispettivi territori le scelte amministrative adottate centralmente.
Conseguenzialmente, la potestà legislativa regionale è stata "guardata con sospetto" e le scelte legislative regionali sono state spesso oggetto di contestazioni da parte del Governo nazionale presso la Corte Costituzionale. Il contenzioso costituzionale si è certamente incrementato dopo l'entrata in vigore della riforma del Titolo V del 2001 anche per l'"equivocità e l'indeterminatezza" di molte scelte normative del Costituente del 2001 ; tuttavia il conflitto Stato-Regioni ha avuto un andamento ciclico, raggiungendo "numeri" consistenti in alcuni anni ridottisi negli anni successivi.
La Corte Costituzionale, comunque, in questo quindicennio ha frequentemente accolto le contestazioni del Governo nazionale alla legislazione regionale. La giurisprudenza della Corte è stata "particolarmente favorevole" alla normativa nazionale anche in questi ultimi anni in cui il legislatore statale ha spesso approvato norme poco rispettose delle competenze delle Regioni, giustificandole con le scelte di politica economica dettate a livello europeo ed attuate in sede nazionale nel tentativo di fronteggiare la crisi economica mondiale successiva al 2008.
La Corte Costituzionale mediante numerose sentenze ha avallato la "svolta centralista" della legislazione statale, giustificandola con la necessità del coordinamento delle scelte in tema di finanza pubblica. E' evidente che fra l'altro non ha trovato attuazione la legge 42/2009 che intendeva realizzare in Italia una qualche forma di federalismo fiscale.
Per le scelte operate nel periodo 2001-2016 le Regioni avevano avuto un ruolo limitato e ben differente da quello delineato dalla riforma del Titolo V del 2001. Nonostante tutto ciò, gli estensori della riforma Renzi-Boschi volevano trasformare le Regioni in un grande ente locale che in qualche modo avrebbero dovuto sostituire le Province che si volevano abolire. La potestà legislativa regionale sarebbe stata fortemente ridimensionata e molte competenze legislative sarebbero state trasferite o ritrasferite allo Stato.
I proponenti erano convinti che avrebbero eliminato la "confusione normativa" che, a loro giudizio, era stata la causa del notevole contenzioso costituzionale. Esaminando attentamente la distribuzione delle materie, si notava spesso sovrapposizioni di argomenti e di ambiti di intervento. V'era poi il rischio che la "tanto criticata" competenza concorrente che si intendeva abolire con la riforma si riproponesse sotto forme "mascherate" e la Corte Costituzionale avrebbe continuato a svolgere il ruolo di "supplenza" in sede di risoluzione dei conflitti fra Stato e Regioni.
E' opportuno notare che se la divisione delle competenze legislative fra Stato e Regioni, come prevedeva la riforma, fosse avvenuta in base ad una elencazione di materie, sarebbe rimasto ampio "spazio" ai conflitti costituzionali ed alle relative sentenze della Corte Costituzionale.
Le Regioni devono essere considerate enti dotati di autonomia politica come ha voluto il Costituente. Le Regioni non sono da considerare qualcosa di estraneo al potere statale ma organismi che svolgono compiti ed esercitano poteri statali; lo Stato si dovrebbe occupare degli "interessi nazionali" tramite la legislazione nazionale di principio mentre le Regioni dovrebbero realizzare i compiti statali nei rispettivi territori mediante la legislazione regionale.
3. L' articolo 116 – 3° comma della Costituzione: la genesi e tentativi di attuarlo
Dopo l'esito negativo del referendum costituzionale sulla riforma Renzi-Boschi, inaspettatamente, da parte di due Regioni del Nord (Veneto, Lombardia) sono stati indetti referendum consultivi per chiedere alle popolazioni interessate l'autorizzazione ad avviare la trattativa con lo Stato per la concessione dell'autonomia ai sensi dell'articolo 116- 3° comma della Costituzione.
Un' altra Regione del Nord, l' Emilia – Romagna, senza ricorrere ad alcun referendum ( d'altronde i referendum in questa fattispecie sono facoltativi e consultivi) ha proposto una piattaforma di richieste della Regione per l'attuazione dell'articolo 116 – 3° comma mentre il Piemonte ha dichiarato di concordare con l'opportunità di attuare la normativa dell'articolo 116 – 3° comma.
E' opportuno ricordare brevemente i motivi che portarono nel 2001 all'approvazione della " clausola di asimmetria" concretizzatasi nel 3° comma dell'articolo 116 della Costituzione. Tale disposizione costituzionale "nasceva dall'intento di non espandere il novero delle Regioni speciali, come avrebbe voluto la Lega per il Veneto e per la Lombardia (…). Si affermò l'intento di consentire a tutte le Regioni ordinarie di ottenere "forme e condizioni particolari di autonomia", nelle tre materie di competenza esclusiva statale cui il comma 3 dell'articolo 116 fa rinvio e nelle materie della competenza concorrente".( Mangiameli – Audizione del 29 Novembre 2017 presso la Commissione parlamentare per le questioni pubblicata nel Sito ISSIRFA).
La modifica del Titolo V, compreso l'articolo 116 -3° comma, fu approvata da una maggioranza di centro-sinistra a conclusione della XIII legislatura. Nella XIV legislatura subentrò una maggioranza di centro-destra e la Lega Nord assunse responsabilità nel Governo nazionale, mostrando meno interesse all'attuazione dell'articolo 116- terzo comma. In quel periodo si svilupparono forti critiche nei confronti del Titolo V modificato; con la legge La Loggia ( 131/2003) si cercarono di individuare "principi generali" da far valere nei confronti della potestà legislativa regionale concorrente. La Corte Costituzionale, d'altronde, continuò ad elaborare una giurisprudenza costituzionale assai restrittiva nei confronti della competenza legislativa regionale.
Nel 2003 la Regione Toscana elaborò una proposta di delibera (n. 1237) recante "autonomia speciale nel settore dei beni culturali e paesaggistici" per conseguire, seppure parzialmente, l'intesa prevista dal terzo comma dell'articolo 116. Tale procedura non ebbe alcun seguito.
La situazione si ribaltò quando nel corso della XV legislatura nazionale il centro-sinistra ritornò al Governo nazionale. Le Regioni Veneto e Lombardia, saldamente governate dal centro-destra, chiesero l'applicazione dell'articolo 116- 3° comma. In tal senso furono avanzate le seguenti iniziative delle Regioni:
• Lombardia (2006/2007): Il Consiglio regionale nel 2007 adottò alcuni atti di indirizzo ( una risoluzione del 3 Aprile 2007 ed una mozione del 10 Luglio 2007) con cui si impegnava la Giunta ad avviare un confronto con il Governo per pervenire ad un'intesa ai sensi dell'articolo 116- 3° comma su determinate materie. Tale procedura non ebbe alcun seguito;
• Veneto (2006/2007): La Giunta approvò un documento, successivamente integrato, con le proposte da avanzare al Governo nazionale per il raggiungimento di un'autonomia differenziata. Tale proposta nel novembre 2007 fu sottoposta al confronto con gli enti locali e con le categorie interessate che espressero il loro assenso. Nel dicembre 2007, a larghissima maggioranza, il Consiglio regionale approvò un documento contenente le materie su cui avviare le trattative con il Governo centrale ai sensi dell'articolo 116- terzo comma della Costituzione. Anche tale procedura si arenò.
• Piemonte (2008): Il Consiglio regionale adottò una deliberazione per l'attuazione dell'articolo 116 – terzo comma per il riconoscimento dell'autonomia differenziata della Regione Piemonte. Con tale documento si dava mandato al Presidente della Regione di negoziare con il Governo nazionale la concessione di particolari forme di autonomia in determinate materie e si impegnava la Giunta regionale ad assicurare forme e modalità di coinvolgimento degli enti locali. Il processo avviato dalla Regione Piemonte non ebbe alcun seguito.
Tali istanze furono abbandonate quando, in conseguenza dello scioglimento anticipato del Parlamento nel 2008, ritornò a governare la maggioranza di centro-destra, realizzando un riallineamento fra il Governo nazionale e le Giunte di Veneto e Lombardia.
In quegli anni si abbandonò la prospettiva dell'attuazione dell'articolo 116, terzo comma, ed il dibattito nazionale si concentrò sul tentativo di applicare l'articolo 119 della Costituzione come riformulato nel 2001. Fu approvata la legge sul federalismo fiscale (l. n. 42/2009) e negli anni immediatamente successivi furono emanati dopo ampio dibattito i decreti legislativi di attuazione.
Quando la crisi economica, iniziata negli Stati Uniti nel 2008, giunse in Europa, il federalismo fiscale, compresi i numerosi decreti attuativi, rimasero inattuati ed iniziò un processo di "nuova centralizzazione" da parte dello Stato come conseguenza anche delle decisioni adottate in sede comunitaria. Dall'estate del 2011, quando furono ancora più chiari in Italia gli effetti della crisi economica internazionale, le Regioni intuirono che dovevano "limitarsi" a difendere le competenze e le risorse disponibili senza riprendere le tematiche dell'allargamento dell'autonomia delle Regioni ordinarie ai sensi dell'articolo 116 – terzo comma della Costituzione.
Mentre la proposta di riforma costituzionale nel corso della XVII legislatura nazionale tentava di consolidare il "neo-centralismo" esistente , soltanto la Regione Veneto avanzò, nel marzo del 2016, una proposta della Giunta regionale per ottenere l'autonomia differenziata ai sensi dell'articolo 116 – terzo comma Cost. Tale deliberazione fu successiva alla legge della medesima Regione Veneto n. 15 del 2014, con cui si promuoveva il referendum regionale secondo l'articolo 116 della Costituzione; a tale normativa regionale seguì la sentenza della Corte Costituzionale n. 118 del 2015.
4. Regioni ad autonomia differenziata ex articolo 116, terzo comma, della Costituzione e Regioni a Statuto Speciale
Prima di esaminare le recenti richieste di attuazione dell'art. 116, terzo comma, da parte di alcune Regioni, è opportuno sottolineare che è ben diversa l'autonomia differenziata con la relativa clausola di asimmetria rispetto all'autonomia delle Regioni Speciali.
Le Regioni a Statuto Speciale sono individuate dall'articolo 116, primo comma, della Costituzione. Le Regioni Friuli Venezia Giulia, Sardegna, Sicilia, Trentino- Alto Adige e Valle d'Aosta hanno condizioni particolari di autonomia, determinate dai rispettivi Statuti speciali aventi valenza costituzionale. Peraltro, ai sensi del secondo comma del medesimo articolo 116 Cost., la Regione Trentino Alto-Adige è costituita dalle Province Autonome di Trento e Bolzano.
Nella fase transitoria e sino all' adeguamento dei rispettivi Statuti speciali, l'articolo 10 della legge costituzionale n.3 del 2001 stabilì che era possibile estendere alle Regioni Speciali ed alle Province autonome di Trento e Bolzano quanto stabilito per le Regioni ordinarie nel nuovo Titolo V " per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite".
L'articolo 116, terzo comma, della Costituzione fa riferimento soltanto alle Regioni ordinarie e stabilisce che l'attribuzione di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia possono essere concesse con legge rinforzata dello Stato. Si prevede, infatti che la legge per la concessione dell'autonomia differenziata debba essere approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti sulla base dell'intesa fra Stato e la Regione interessata. Tale negoziato con il Governo nazionale è promosso dalla Regione, sentiti gli enti locali e nel rispetto dei principi dell'articolo 119 della Costituzione.
Tale autonomia non potrà essere abrogata mediante una legge ordinaria ma soltanto tramite una normativa statale rinforzata; le forme e le condizioni di autonomia concesse alla Regione ordinaria non potranno essere revocate unilateralmente né dallo Stato né dalla Regione interessata, tranne che la stessa legge di concessione dell'autonomia differenziata non disponga diversamente.
A differenza dell'autonomia riconosciuta negli Statuti speciali, l'autonomia ai sensi dell'articolo 116, terzo comma, è circoscritta agli ambiti della legislazione concorrente ed a limitate materie della legislazione esclusiva ( organizzazione della giustizia di pace; norme generali sull'istruzione; tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali: articolo 117, secondo comma, lettere l),n) ed s) della Costituzione).
5. I referendum delle Regioni Lombardia e Veneto; la proposta della Regione Emilia – Romagna ed iniziative di altre Regioni
Respinte le proposte di modifiche costituzionali del Titolo V contenute nel progetto Renzi-Boschi, il regionalismo italiano ha cercato nuove prospettive. E' ovvio che si è trattato di una fase di passaggio; nel Marzo 2018 si sono svolte le elezioni politiche e, pertanto, riforme significative del sistema regionale saranno collegate agli esiti ed agli sviluppi derivanti dalla consultazione elettorale nazionale.
In questo periodo di transizione, con una "certa sorpresa", si sono inserite le iniziative di alcune Regioni del Nord che hanno avviato le procedure per l'applicazione ai loro territori delle disposizioni dell'articolo 116, terzo comma, cioè dell'autonomia differenziata con la relativa "clausola di asimmetria".
In particolare le Regioni Lombardia e Veneto hanno indetto dei referendum consultivi per ascoltare l'opinione delle popolazioni dei rispettivi territori regionali sull'opportunità di avviare il procedimento ex- articolo 116 – terzo comma mentre la Regione Emilia-Romagna ha direttamente avanzato delle proposte al Governo nazionale per la concessione dell'autonomia differenziata in determinate materie.
L'indizione dei referendum consultivi da parte delle Regioni Lombardia e Veneto ha destato perplessità, essendo questo tipo di referendum non obbligatorio ai sensi dell'articolo 116, terzo comma Cost. La Corte Costituzionale ne ha prevista l'ammissibilità, come una libera ed autonoma scelta della Regione, soprattutto con la sentenza n. 118 del 2015, riguardante il giudizio di costituzionalità delle leggi della Regione Veneto n. 15/2014 (Referendum consultivo sull'autonomia del Veneto) e n.16/2014 (Indizione del referendum consultivo sull'indipendenza del Veneto). Con questa sentenza è stata sancita l'illegittimità costituzionale di molte disposizioni della legge regionale n.15/2014 e la totale incostituzionalità della legge regionale n. 16/2014 (sostanzialmente dei sei quesiti risultanti dalle due leggi del Veneto, ne ha dichiarato ammissibile soltanto uno, ritenendolo conforme alle previsioni dell'articolo 116, terzo comma della Costituzione).
Tenendo conto del ristretto tempo disponibile per la conclusione della legislatura nazionale, i referendum consultivi, effettuati dalle Regioni Lombardia e Veneto il 22 Ottobre 2017, sono apparsi a diversi commentatori strumenti di propaganda politica di due Governi regionali espressioni di maggioranze politiche differenti rispetto a quella nazionale.
Avendo le Regioni Lombardia, Veneto, ed Emilia-Romagna sviluppato degli indirizzi differenziati, appare opportuno esaminare le rispettive richieste singolarmente:
• Lombardia: i cittadini lombardi hanno votato il 22 Ottobre 2017 sul quesito referendario loro sottoposto. Si intendeva sapere se, nel quadro dell'unità nazionale, la Regione Lombardia potesse richiedere allo Stato l'attribuzione di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, con relative risorse, ai sensi e per gli effetti di cui all'articolo 116, terzo comma, della Costituzione. Hanno partecipato al referendum il 38,34% degli aventi diritto. E' opportuno ricordare che l'ordinamento regionale lombardo non prescrive alcun quorum per la validità del referendum. Hanno votato sì il 95,29% mentre hanno votato no il 3,95%. Come conseguenza dell'esito del referendum il Consiglio regionale ha approvato il 7 Novembre 2017 la risoluzione n. X/1645 con cui si impegnava il Presidente della Regione ad avviare il confronto con il Governo nazionale per definire i contenuti di un'intesa di cui all'articolo 116, terzo comma, della Costituzione. La trattativa con il Governo nazionale avrebbe dovuto ricomprendere l'eventuale estensione delle competenze della Regione su gran parte delle materie rientranti nella potestà legislativa concorrente: in particolare, riguardavano l'area istituzionale; l'area finanziaria; l'area ambiente e protezione civile, territorio e infrastrutture; l' area economica e del lavoro; l'area cultura, istruzione e ricerca scientifica; l'area sociale e sanitaria (welfare). La risoluzione prevedeva, fra l'altro, che alla Regione venissero assegnate idonee risorse per il finanziamento integrale delle funzioni trasferite dallo Stato. E' intuibile che si trattava di richieste assai complesse che difficilmente, al di là delle dichiarazioni ufficiali, potevano completare l'iter previsto dall'articolo 116, terzo comma, nell'ambito di un Parlamento nazionale in scadenza come peraltro il Governo ed il Consiglio regionale della Lombardia.
• Veneto: anche la Regione Veneto ha fatto precedere la richiesta di avvio delle trattative con il Governo nazionale per l'attivazione del procedimento ex- articolo 116, terzo comma, della Costituzione da un referendum consultivo svoltosi il 22 Ottobre 2017. E' bene far presente che, a differenza della Lombardia, dalla legislazione regionale del Veneto è richiesta, per la validità della consultazione referendaria, la partecipazione della maggioranza degli aventi diritto e per l'approvazione dei quesiti la maggioranza dei voti validamente espressi. Agli elettori veneti si sottopose il quesito se volessero che alla Regione fossero attribuite ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia. Al referendum hanno partecipato il 57,2 % degli aventi diritto ed ha votato sì il 98,1 % mentre ha votato no l'1,9%. La Giunta regionale del Veneto il 23 Ottobre 2017 con delibera n. 1680 ha previsto l'istituzione della " Consulta del Veneto per l'autonomia" attuata con i Decreti del Presidente della Giunta Regionale 26 e 27 Ottobre 2017, rispettivamente n. 175 e 177.Dopo l'approvazione del referendum, la Giunta Regionale (conformemente alla legge regionale veneta 15/2014) ha altresì predisposto il progetto di legge statale n. 43 da inviare al Parlamento nazionale, approvato dal Consiglio regionale il 15 Novembre 2017 con deliberazione n.155, con cui si individuavano i percorsi ed i contenuti per il riconoscimento di ulteriori e specifiche forme di autonomia per la Regione Veneto ai sensi dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione. Il testo legislativo approvato è stato successivamente trasmesso al Parlamento nazionale. Il disegno di legge della Regione Veneto ha indicato le materie nelle quali la Regione Veneto intendeva richiedere forme e condizioni particolari di autonomia corrispondenti a tutte le materie di competenza legislativa concorrente fra Stato e Regioni e alle tre di competenza esclusiva statale richiamate dall'articolo 116, terzo comma, della Costituzione. La proposta legislativa della Regione Veneto, oltre ad indicare per ogni materia, gli ambiti disciplinari che si sarebbero dovuti affidare alla competenza legislativa della Regione, ha precisato anche le funzioni amministrative che sarebbero state assegnate alla Regione. La parte più significativa del testo legislativo ha riguardato il trasferimento delle risorse in rapporto alle "nuove" funzioni trasferite: è stato proposto di attribuire alla Regione i 9/10 del gettito riscosso nel territorio regionale delle principali imposte erariali (Irpef, Ires ed Iva) cui si dovrebbero aggiungere i gettiti dei vigenti tributi propri regionali e degli specifici fondi di cui il disegno di legge ha richiesto la regionalizzazione. Appare evidente che la Regione Veneto è stata la più "esigente" nelle forme e nei contenuti delle sue richieste. In altre forme ha inteso riproporre il tema dell'attuazione del federalismo fiscale promesso ma mai realizzato in base alla legge 42/2009!