Il lungo percorso del federalismo fiscale
La legge sul federalismo fiscale (42/2009) prevedeva una relazione introduttiva da presentare entro il 30 Giugno 2010 e l'adozione di diversi Decreti delegati per l'attuazione dei principi contenuti nella 42/2009 da emanare nei successivi 24 mesi (Maggio 2011); è bene ricordare che trattasi di una legge - delega priva di applicazione immediata senza le norme attuative.
Il Governo ha predisposto la relazione generale sul federalismo fiscale entro il 30 Giugno, così come previsto dalla 42/ 2009. .
Nonostante i numerosi allegati, la relazione si può certamente definire un'"occasione perduta" per tutti coloro che speravano di ottenere precise indicazioni sull'opportunità dell'introduzione del federalismo fiscale nel nostro Paese e soprattutto previsioni precise sui costi e sui mutamenti che il processo federalista produrrà nella distribuzione territoriale della spesa pubblica in Italia. .
Tale documento contiene una serie di "enunciazioni di principio" che spesso si ritrovano in molti articoli di stampa ; sembra scritta per adempiere ad un "obbligo di legge" ma quasi intende "nascondere i veri costi" del federalismo fiscale per non "impressionare" l'opinione pubblica. .
Dopo la relazione generale, il Governo ha presentato diversi schemi di Decreti delegati; tali proposte dovranno essere approvate secondo le procedure previste dalla legge 42/2009. .
Le principali ipotesi di Decreti delegati riguardano l'Ordinamento transitorio di Roma Capitale, Disposizioni in materia di determinazione dei fabbisogni standard di Comuni, Città metropolitane e Province ed il Decreto legislativo in tema di autonomia di entrata delle Regioni a Statuto ordinario e delle Province nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario ; proprio in questi ultimi giorni il Governo ha inviato altresì al Parlamento la Bozza di Decreto sulla capacità impositiva dei Comuni. .
Non s'intende esaminare dettagliatamente ogni bozza di Decreto delegato (anche perché di molti di essi non è stato completato l'iter) ma semplicemente indicarne gli indirizzi generali che probabilmente esprimeranno un"filo comune" fra i diversi provvedimenti. .
Il testo del Decreto sull'Ordinamento transitorio di Roma capitale, ai sensi degli articoli 2 e 24 della legge 42/2009, ha completato l'iter diventando definitivo. .
La normativa su Roma capitale contiene disposizioni transitorie e richiede l'approvazione di un altro Decreto delegato per la determinazione delle funzioni, dei fabbisogni e dei costi standard di Roma capitale e di tutte le altre città metropolitane. Sembra che " la spinta maggiore" per l'immediata esitazione del 1° Decreto per Roma capitale sia stata data dai prossimi festeggiamenti per l'Unità d'Italia. .
Sono previste disposizioni sugli organi di governo , sull'Assemblea capitolina, sul Sindaco e sulla Giunta capitolina, sullo status degli amministratori di Roma capitale e sull'obbligo di non generare maggiori oneri per la finanza pubblica dall'attuazione del suddetto Decreto. .
Lo Schema di Decreto delegato in materia dei fabbisogni standard di Comuni, Città metropolitane e Province indica, sostanzialmente, le modalità con cui si determineranno i fabbisogni standard per il finanziamento delle funzioni fondamentali e dei relativi servizi di Comuni, Province e Città metropolitane.
Pertanto il testo non prevede i" veri e propri fabbisogni standard" ma soltanto le modalità di calcolo per la fissazione di questi parametri; la predisposizione e l'attuazione di tali indicatori è necessaria per superare le attuali forme di finanziamento degli enti locali effettuate in base al criterio della spesa storica ; tale "antica regola" di contabilità pubblica si dovrebbe cominciare a " superare" dal 2012.
I fabbisogni standard saranno predisposti dalla Sose G.P.A.(Società per gli studi di settore) con l'eventuale collaborazione dei Comuni e delle Province in base ad una procedura assai complessa e solo successivamente saranno approvati dalla Commissione tecnica per l'attuazione del federalismo fiscale istituita presso il Ministero dell'Economia.
Sembra che il Governo, non sapendo attualmente cosa siano effettivamente i fabbisogni standard soprattutto per Comuni e Province, abbia voluto delegare ad un ente " terzo" di carattere tecnico l'intera problematica rinviando ad un successivo momento le scelte di ordine politico.
La Commissione bicamerale per il federalismo fiscale ha "corretto" la proposta del Governo indicando "una scalettatura precisa" per il periodo 2011- 2014 per la determinazione dei fabbisogni standard in relazione alle funzioni fondamentali di Comuni e Province. Tale "progressività" comunque non elimina lo stato di "incertezza" nell'attuazione dell'intera normativa essendo previste "procedure molto complesse " per l'effettiva fissazione dei diversi fabbisogni standard per le differenti funzioni fondamentali degli enti locali.
La bozza di Decreto non contiene inoltre alcuna determinazione sulle funzioni e sui servizi fondamentali di Comuni e Province che saranno individuati successivamente da una legge statale ; il testo in discussione si limita a ripetere l'elencazione delle competenze fondamentali di Comuni e Province prevista dall'articolo 21 della legge 5 Maggio 2009 n.42.
Il Governo ha elaborato inoltre un Decreto legislativo in materia di autonomia di entrata delle Regioni a Statuto ordinario e delle Province nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario.
E' apparso piuttosto singolare che siano state unificate in un unico testo legislativo norme riguardanti enti e settori così diversi; sembra che tale accorpamento sia stato dettato dalle preoccupazioni esistenti sulla durata della legislatura nazionale e dal tentativo di completare in ogni modo l'iter dei Decreti delegati previsto dalla legge 42/2009.
Tale " impressione" si è rinforzata con l'ultima " precipitosa" presentazione della Bozza di Decreto Delegato in materia di capacità impositiva degli enti locali inviato, peraltro, in Parlamento senza il preventivo parere della Conferenza Stato- Regioni.
S'intende riorganizzare l'autonomia di entrata delle Regioni a Statuto ordinario con conseguente " soppressione" degli attuali trasferimenti statali.
E' proposta la riorganizzazione dell'addizionale regionale dell'Irpef a decorrere dal 2012 con decreto del Presidente del Consiglio anche se si prospetta l'eventualità che le singole Regioni dal 2013 potranno incrementare con proprie leggi l'aliquota di base della stessa addizionale Irpef in precedenza determinata dallo Stato.
Si stabilisce che dal 2013 la compartecipazione delle Regioni ordinarie al gettito dell'Iva sarà fissata in rapporto al principio della territorialità, cioè tenendo conto del luogo di consumo.
E' prevista la possibilità che dal 2014 ciascuna Regione, con propria legge regionale, possa ridurre le aliquote Irap fino ad azzerarle. E' vietata la riduzione dell'Irap a quelle Regioni che, per problemi finanziari, sono ricorse a consistenti maggiorazioni dell'addizionale regionale Irpef rispetto all'aliquota base fissata dallo Stato.
Sarebbero soppressi dal 2012 tutti i trasferimenti statali di parte corrente alle Regioni ordinarie destinati all'esercizio delle competenze regionali compresi quelli finalizzati ai trasferimenti a Province e Comuni.
Oltre all'abolizione di altri tributi regionali, alla soppressione dei trasferimenti dalle Regioni ai Comuni ed alla determinazione delle modalità della compartecipazione dei Comuni all'addizionale regionale Irpef, la bozza di Decreto delegato sulle Regioni ribadisce, ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera a, numero 1, della legge 42/2009, che le Regioni si dovranno occupare di sanità, di assistenza sociale, di istruzione scolastica e di trasporto pubblico locale limitatamente alle spese in conto capitale.
Tuttavia si stabilisce che i livelli essenziali di assistenza e delle prestazioni saranno determinati successivamente con legge statale analogamente quanto avverrà per i fabbisogni standard delle prestazioni essenziali.
Tale ultima previsione rende problematica l'intera impalcatura ipotizzata per le Regioni ed i tempi indicati dal Decreto in esame sembrano "velleitari" essendo assai lontana a livello nazionale l' individuazione di parametri certi.
Dai testi in esame emergerebbe che le Regioni dovrebbero occuparsi del "mantenimento" delle comunità regionali mentre i Comuni e le Province dello sviluppo dei territori locali.
E' bene ricordare che , oltre alle funzioni "essenziali" cui si è accennato in precedenza, che debbono essere finanziate integralmente , la legge 42/ 2009 prevede che le Regioni svolgano anche funzioni "non essenziali" (articolo 8 comma 1, lettera a, numero 2 della legge 42/ 2009) i cui costi non saranno totalmente "coperti".
La bozza di Decreto sulle Regioni indica altresì le modalità di finanziamento dei due Fondi perequativi per le funzioni " essenziali" e per le funzioni " non essenziali" ,sostanzialmente riproducendo le previsioni della legge sul federalismo fiscale aggiornate in base alle disposizioni della normativa attuativa.
I Fondi perequativi dovrebbero "scattare" dal 2014, a conclusione della fase sperimentale, e per il primo anno finanzierebbero le funzioni "essenziali" e "non essenziali" in base alla spesa storica mentre per gli altri quattro anni dovrebbero favorire la convergenza verso i costi standard.
E' inutile ribadire l'aleatorietà di queste previsioni perché sono tutte strettamente collegate alla definizione dei fabbisogni standard e dei livelli delle prestazioni da effettuare.
Tralasciando le previsioni sull'autonomia finanziaria delle Province, la proposta del Decreto attuativo presentato dal Governo nell'ultima parte si occupa dei costi e fabbisogni standard nel settore sanitario.
Per gli anni 2011 e 2012 il fabbisogno sanitario nazionale standard rimane quello che è stato definito dall'intesa Stato-Regioni per il triennio 2010- 2012; a decorrere dal 2013 il fabbisogno sanitario nazionale standard sarà determinato in rapporto al quadro economico complessivo e nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica e degli obblighi comunitari dell'Italia.
Per la determinazione del fabbisogno sanitario standard delle singole Regioni, a decorrere dal 2013, si farà riferimento ai costi standard delle tre Regioni più " virtuose" distintesi per l'equilibrio economico realizzato nell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza previsti dal Patto della Salute.
Come è facile notare le uniche previsioni dei Decreti attuativi che hanno il carattere della " concretezza" e pertanto hanno più possibilità di essere attuate sono proprio quest'ultime sui costi e fabbisogni standard nel settore sanitario.
Esse sono il frutto di anni di esperienza nel settore in cui si è cercato di riportare sotto controllo la spesa sanitaria delle diverse Regioni adottando talvolta impegnativi " piani di rientro"; pertanto la definizione dei costi standard e dei fabbisogni essenziali è la conseguenza, talvolta faticosa, di realizzazioni consolidatesi nel tempo nei diversi territori regionali.
L'intero processo di attuazione del federalismo fiscale sembra " escludere" le Regioni speciali come la Sicilia in quanto, ai sensi dell'articolo 27 della legge 42/2009, dovrà essere coinvolta tramite le norme di attuazione che ogni singola Regione speciale definirà con lo Stato.
Tuttavia lo stesso articolo 27 della 42 stabilisce che, entro il termine in cui saranno emanati i Decreti Delegati per le Regioni ordinarie, vanno approvate le norme di attuazione per le Speciali che conterranno previsioni assai simili a quelle fissate per le altre Regioni.
Forse valeva la pena non avere questo trattamento " apparentemente privilegiato" per partecipare con più forza ad una trattativa che riguarda l'intero sistema regionale.
Appare altresì molto importante " battersi" per l'applicazione dell'articolo 16 della 42/2009 , come attuazione del 5° comma dell'articolo 119 della Costituzione, in materia di interventi strutturali, perché non vi può essere alcun federalismo se non si tiene conto delle diversità infrastrutturali con le necessarie opere da realizzare nelle diverse aree del Paese; tuttavia le Regioni speciali ,come la Sicilia, non possono estraniarsi dalla definizione dei Decreti Delegati perché quest'ultimi sostanzialmente modificheranno i criteri e le modalità di erogazione della spesa pubblica, soprattutto corrente, in Italia.
Certamente il percorso del federalismo fiscale, allo stato attuale, appare lungo ma soprattutto confuso ad eccezione del settore sanitario in cui vi è un'esperienza consolidata.
Esistono comunque forze politiche che in ogni caso ed in qualunque modo vogliono " portare a casa un risultato da sbandierare" ai propri elettori nonostante le incertezze del quadro politico nazionale; dichiarano che la realizzazione del processo federalista " in modo taumaturgico" risolverà tutti i nodi "insoluti" di carattere tecnico e contenutistico.