Le novità del federalismo fiscale per le realtà meridionali
Al momento dell'approvazione della legge 5 maggio 2009, n.42, con delega al governo in materia di federalismo fiscale, alcuni commentatori hanno denunciato le notevoli difficoltà applicative che ne avrebbero reso quasi impossibile l'attuazione.
Per sfuggire a tale pericolo lo Stato sta invece iniziando a modellare la sua legislazione e organizzazione in conformità ai principi del federalismo fiscale. In proposito è stata recentemente approvata la nuova legge in materia di contabilità e finanza pubblica (n.303 del 31 dicembre 2009) che prevede nuovi strumenti (quali la Decisione di finanza pubblica, ex D.P.E.F.; il disegno di legge di stabilità, ex Finanziaria; il disegno di legge di bilancio) che fanno esplicito riferimento alla legge sul federalismo fiscale e in particolare al Patto di convergenza. Quest'ultimo dovrebbe servire fra l'altro ad unificare i costi delle diverse realtà territoriali italiane con significative conseguenze soprattutto per le Regioni ordinarie e speciali.
Fra le riforme costituzionali in discussione una delle principali è certamente quella dell'istituzione del Senato federale che dovrebbe fungere da organismo di collegamento fra le diverse realtà regionali in materia di legislazione.
Appare sempre più evidente l'irreversibilità della scelta compiuta dallo Stato con la legge delega 42/ 2009 e la necessità di porre in essere tutte le condizioni necessarie per la realizzazione di questo disegno riformatore prima di procedere nell'attuazione della suddetta normativa.
La legge sul federalismo fiscale è infatti una legge delega; sono stati stabiliti soltanto dei principi generali che dovranno essere attuati mediante decreti delegati da emanare entro 24 mesi dall'approvazione della normativa eccetto uno da adottare entro 12 mesi (è proprio di questi giorni la Bozza del Decreto sul federalismo demaniale commentato nel precedente numero di StrumentiRes).
Il ricorso alla legge delega, cioè ad una legge di principi, ha permesso alle forze politiche di superare i contrasti esistenti al momento dell'approvazione rinviando la soluzione delle questioni più controverse alla fase della definizione dei Decreti Delegati.
D'altronde non poteva farsi diversamente perché – come ha ammesso lo stesso Ministro Tremonti nel corso della discussione generale alla Camera – nessuno sa quale sia il costo del federalismo fiscale in Italia! Solo recentemente, il governo ha stabilito che entro il 30 giugno 2010 presenterà al Parlamento una relazione con il quadro generale di finanziamento degli enti territoriali, le ipotesi di definizione, soprattutto su base quantitativa, dei rapporti finanziari fra Stato, Regioni ed enti locali e l'indicazione delle possibili distribuzioni delle risorse finanziarie. Con la nuova legge sulla finanza pubblica sono state dettate regole contabili uniformi per lo Stato, le Regioni e gli enti locali che consentono di disporre di un quadro veritiero e completo dell'esistente!
È facile rendersi conto che tutto ciò richiede un periodo di assestamento con possibili spiacevoli sorprese soprattutto per le Regioni meridionali data la possibilità che emergano considerevoli deficit pubblici in diverse realtà territoriali come ad esempio la Sicilia, dove lo squilibrio strutturale annuale fra entrate e spese ammonta a circa 2000 milioni di euro ripianati sovente mediante ricorso al mercato finanziario.
La raccolta di questi dati non presenta soltanto finalità statistiche ma costituirà la base per l'individuazione da parte dello Stato (come ad esempio sta già avvenendo nel settore sanitario) di percorsi virtuosi di rientro dai deficit eccessivi pena il ricorso a sanzioni nei confronti degli amministratori degli enti inadempienti.
Peraltro la legge sul federalismo fiscale prevede forme differenziate di finanziamento non solo fra diversi livelli di governo (regioni, comuni, province, città metropolitane) ma soprattutto fra le tipologie di spesa gestite da ciascuno di essi.
La distinzione dei finanziamenti in rapporto ai diversi tipi di spesa costituisce una novità rispetto ai sistemi federali adottati negli altri Paesi e ha rappresentato un'innovazione anche nei confronti delle conclusioni dell'Alta commissione di studio per il federalismo fiscale; quest'ultima aveva ipotizzato un sistema differenziato secondo i diversi livelli di governo ma uniforme per l'insieme delle spese di competenza di ciascuno di essi.
La soluzione adottata dalla legge 42/2009 contribuisce a rendere complesso il funzionamento del modello di federalismo fiscale prescelto e a indebolire il fondamentale principio dell'unità del bilancio.
Seppur molto sommariamente, la legge sul federalismo fiscale infatti distingue fra spese essenziali (sanità, assistenza sociale ed istruzione, cioè le funzioni L.E.P ai sensi dell'articolo 117, 2° comma, lettera m, della Costituzione) e le spese non essenziali (le funzioni non L.E.P. che comprendono tutte le altre funzioni che dovranno svolgere le Regioni; trasporto pubblico locale.
Le funzioni L.E.P. saranno finanziate in tutta Italia integralmente secondo dei costi standard collegati a fabbisogni standard in rapporto ai livelli essenziali delle prestazioni. Si tratta di parametri estremamente complessi da determinare in sede di Decreti Delegati. Allo stato attuale tutto ciò non è semplice non esistendo precedenti in tal senso soprattutto per quanto riguarda l'assistenza sociale e l'istruzione. È facile rendersi conto quali conseguenze economiche si produrranno in Regioni come la Sicilia che attualmente non è neppure competente in alcune di queste materie!
Le funzioni non L.E.P. (cioè tutte le altre attribuibili alle Regioni) non saranno finanziate integralmente ma tenendo conto della capacità fiscale per abitante con correttivi prodotti dai fondi perequativi. Comunque anche questa tematica sarà definita successivamente con i Decreti Delegati.
Le modalità di finanziamento delle funzioni non L.E.P dovrebbero, secondo il legislatore nazionale, rendere più competitivi i rapporti fra le Regioni in termini di efficienza dell'amministrazione e di qualità dei servizi anche perché i finanziamenti non sarebbero più erogati, come avviene ora, secondo il criterio della spesa storica.
L'abbandono del criterio della spesa storica consolidata è l'altra grande novità della legge 42/2009 anche rispetto alle precedenti ipotesi di normativa sul federalismo fiscale il cui esame era stato avviato dal Parlamento nel corso delle precedenti legislature. È prevedibile che questo meccanismo fotograferà o aumenterà le differenze esistenti fra il Nord ed il Sud sempre che lo Stato non intervenga per riequilibrare la situazione con un evidente incremento del livello della spesa pubblica.
Per il trasporto pubblico locale i Decreti Delegati, ai sensi della legge 42/2009, dovranno determinare le modalità di finanziamento del settore prevedendo la fornitura di un livello adeguato del servizio su tutto il territorio nazionale secondo i costi standard. Appare probabile che, almeno per le spese correnti, non si avrà la copertura totale dei costi da parte dello Stato.
L'indeterminatezza della previsione non permette di formulare giudizi definitivi anche se appare possibile che si accentueranno le differenze esistenti nei servizi erogati nelle diverse regioni d'Italia. In attesa però dell'adozione dei Decreti Delegati si è iniziato a realizzare il federalismo fiscale già nella fase di distribuzione dei fondi disponibili.
È emblematico ciò che sta succedendo nell'assegnazione dei fondi FAS e delle somme da destinare alla costruzione di alloggi popolari: gli stanziamenti inizialmente destinati alle Regioni meridionali sono stati stornati in favore delle Regioni settentrionali (esempio per il finanziamento della Pedemontana!). I fondi Fas per la Sicilia, pur essendo stati determinati in sede di Comitato Interministeriale, ancora non sono stati materialmente assegnati; sarebbe interessante conoscere i motivi di questi inspiegabili ritardi e soprattutto presso quale Ministero siano bloccati questi stanziamenti.
Il Governo regionale sta organizzando su questa ipotetica attribuzione di risorse l'intera manovra economica dei documenti finanziari della Regione Siciliana per il 2010 nel tentativo di far fronte al grave " buco" di bilancio.
Pertanto potrebbe essere prevalsa presso il Governo nazionale la tesi di dribblare le difficoltà attuative della legge sul federalismo fiscale mediante una distribuzione favorevole alle Regioni del Nord dell'attuale spesa pubblica realizzando in modo embrionale una corrispondenza fra entità del prelievo fiscale e spesa erogata nelle diverse realtà regionali.
Non sembra che le classi dirigenti meridionali abbiano la consapevolezza della delicatezza dell'attuale momento economico, politico e istituzionale e spesso si rifugiano in dispute teoriche su eventuali nuove formazioni politiche mentre quotidianamente si operano scelte che preparano la realizzazione di un federalismo fiscale che penalizzerebbe le Regioni meridionali.